2019-03-04
作者： 黑鷹光伏
去年兩會期間，十一屆全國政協常委、全國人大代表、通威集團董事局主席劉漢元先生針對當前我國空氣環境生態“脫貧”、降低企業“五險一金”繳費比例、提高光伏扶貧質量等話題，向大會提交了3份提案及發言，其中《發揮我國政治體制優勢 打一場空氣環境生態脫貧攻堅戰》的建議，呼吁我國發揮國家政治體制優勢，全力支持促進光伏、風能等可再生能源產業持續健康發展，用五到十年時間集中力量再打一場扶貧攻堅戰，讓全體國民從空氣、環境和生態貧困中徹底脫貧！其中的重要觀點論述，在兩會期間乃至之后很長一段時間，引發了強烈共鳴，包括新華社在內的國內外主流權威媒體紛紛進行深度報道，社會各界進行了廣泛討論。
今年，劉漢元代表將繼續認真履行職責、恪盡代表職守，積極建言資政，參與國是，反映社情民意，今年他主要針對制定更具前瞻性的可再生能源發展目標、減輕光伏產業稅費負擔、釋放市場流動性、降低水產行業稅費負擔等方面問題進行了認真思考和仔細調研，提出了自己的建議。
一、明確可再生能源發展方向 制定更具前瞻性的發展目標
在《關于明確可再生能源發展方向 制定更具前瞻性發展目標的建議》中，劉漢元代表談到，去年12月3日，在聯合國新一輪氣候大會上，聯合國秘書長古特雷斯指出，當前各國的自主減排承諾已不足以實現《巴黎協定》設定的2030年氣候目標，需將現有水平提升3倍，才能實現將全球升溫控制在2度以內的目標，若想實現1.5度目標，各國的自主減排承諾則需提升5倍。在隨后召開的G20峰會上，習近平總書記也再次指出，各方應不折不扣履行在《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》中的承諾，強化2020年前行動力度，推動全球綠色低碳轉型。加快推進新一輪能源革命，控制全球氣候變暖、破解霧霾之困已迫在眉睫。然而，當前國家相關部門對可再生能源產業發展的重要性認識還不夠到位，未能從能源革命和國家戰略的高度，進行有效統籌規劃、科學引導產業發展，產業政策及發展目標難以滿足我國能源結構優化升級的需要。
2016年12月，國家有關部門針對可再生能源發展先后密集出臺三份重要規劃文件，分別是《可再生能源發展“十三五”規劃》、《能源發展“十三五”規劃》和《能源生產和消費革命戰略2016-2030》。三份國家層面出臺的權威規劃文件，都為我國2020年非化石能源消費占比設定了15%的奮斗目標。然而，本應作為積極引領、指導產業發展的綱領性文件，卻與產業和市場層面的實際發展產生了明顯偏差。截止到2017年底，非化石能源消費占一次能源消費總量比重已達到14.2%，已經非常接近2020年15%的目標，這距離三份規劃文件出臺僅一年時間。我國可再生能源產業的發展也面臨著同樣的問題。2007年，國家在規劃光伏產業發展目標時，提出2020年裝機總量達到180萬千瓦，此后歷經4次調整，最終確定到2020年底太陽能發電不低于1.1億千瓦。但截止2018年底，我國光伏裝機總量就已達1.7億千瓦。不難看出，我國可再生能源產業的發展遠遠走在了規劃前面。因此，及時調整并制定更具前瞻性的可再生能源發展目標，無論從積極引導產業健康發展的角度，還是加快推動我國能源革命，實現綠色可持續發展都具有十分緊迫且重要的意義。
去年11月1日，習近平總書記在京主持召開民營企業座談會并發表重要講話。期間，他聽取了10位企業家代表的發言，其中包括圍繞推動能源轉型和光伏產業健康發展的匯報及三點建議：一是堅定推動我國能源革命，明確可再生能源方向，制定更具前瞻性的發展目標，從目前來看，有條件實現非化石能源占比2020年20%、2030年30%、2050年超過50%的目標；二是減免可再生能源稅費，對這一新興產業減稅，財力能夠承受，又能加速平價上網的到來，預計2-3年內發電成本可與煤炭發電相當，實現完全市場條件下的平價上網；三是推動光伏產業健康發展，光伏發電項目“短平快”，從立項到建成投產只需半年左右，能拉動鋼鐵、水泥等產能利用，產業規模、市場容量可以連續支撐每年上萬億的投資強度，既加快能源轉型又能拉動綠色投資、還能起到穩增長的作用。
聽取匯報后，習總書記現場有針對性地作出了重要指示和回應，他指出：十八大以來，我們提出了‘五位一體’總體布局，提出必須牢固樹立并切實貫徹‘創新、協調、綠色、開放、共享’的五大發展理念，提出了綠色發展。在黨的十九大報告中，我們也提出要推動能源轉型，減少煤炭消費，堅定不移地推進清潔發展。總書記還談到，特朗普政府上臺后宣布退出《巴黎協定》，為全球氣候治理蒙上了陰影，但是中國依然會信守諾言，堅定不移的推進節能減排，提高可再生能源占比，推動能源革命，兌現我們在巴黎氣候大會上向全世界做出的莊嚴承諾。
當前，全球主要發達經濟體都紛紛制定并不斷提升可再生能源發展目標。美國經濟總量最大、能源消費量最多的加州，2017年已提前3年實現可再生能源發電比例超過33%的目標，計劃到2030年一次能源50%以上來自可再生能源、2040年達到100%，并于去年9月再度立法將2030年的目標提前到2025年完成；德國2017年全國可再生能源發電占比達到33.1%，計劃到2050年實現總發電中可再生能源占80%以上；法國計劃到2050年全國電力全部來自清潔能源。英國于2015年12月關閉了最后一家煤礦，并宣布近期將關閉國內所有的燃煤電廠，作為世界上第一個開創煤電使用的國家，或將成為第一個告別煤炭的國家。上述國家無一例外，光伏發電都是其可再生能源的第一主角，每個國家使用的大都是中國制造的光伏產品。
事實上，目前以光伏為代表的可再生能源，已經完全具備了快速發展、實現能源根本轉型的總體條件。近十多年來，在全體從業者的前仆后繼、艱苦努力下，我國光伏產業實現了從一路追趕、齊頭并進，到全面超越歐美日韓等光伏強國的華麗轉身，推動我國光伏產業一騎絕塵，占據了全球70%以上的市場份額。麥肯錫的研究報告顯示，中國光伏產業一騎絕塵，遙遙領先于美歐日韓，牢牢執住了行業發展的牛耳，成為了比肩高鐵的“國家名片”之一。無論是解決國內霧霾問題、環境和資源不可持續問題，推動我國高質量發展，還是“一帶一路”走出去幫助欠發達國家跨過先污染后治理的老路，光伏產業都足以支撐我國制定更加積極的可再生能源發展目標。
針對以上問題，劉漢元代表建議：1、堅決貫徹落實習總書記關于推動我國能源革命的重要指示，制定更積極的可再生能源發展目標，非化石能源占比2020年達到20%、2030年30%、2050年超過50%；2、制定具體可操作的配套實施方案，增強規劃執行的剛性；3、減免可再生能源稅費，加快我國能源轉型步伐。
二、減輕光伏發電企業稅費負擔
在《關于減輕光伏發電企業稅費負擔的建議》中，劉漢元代表談到，隨著化石能源的長期開采和使用，一方面資源的不可持續問題已日益凸顯，另一方面全球氣候變暖、環境壓力不斷加大，空氣質量問題持續困擾著我國許多地區，加速推進新一輪能源革命已迫在眉睫。與此同時，以光伏為代表的可再生能源，已經具備了快速發展、實現能源根本轉型的總體條件。然而，去年5月31日，因補貼缺口擴大等原因，有關部門突然下發通知，將下半年光伏發電規模壓縮到原來的三分之一以下，6月1日立即執行，給整個產業帶來系統性風險，新能源上市公司連續跌停，市值損失3000多億；許多企業被迫停產，關停產資產規模超過2000億，行業遭受重創。正是這樣一個應予鼓勵和扶持發展的戰略性新興產業，一段時期以來，卻背負了沉重的稅費負擔，成為了阻礙行業不需要補貼、實現真正市場條件下平價上網并持續健康發展的最主要原因之一。
他談到，長期以來，我國光伏產業鏈上、中、下游各環節都被全額征收各項稅費，主要包括25%的企業所得稅、16%的增值稅及其附加，還有海域使用費、土地使用稅、印花稅、房產稅等多種稅費，如再考慮社保因素，稅費將更加驚人。僅從光伏發電端來看，每度電負擔的稅費就已經達到1毛3分到1毛7分。
目前，根據現行上網電價結合光伏發電項目數據平均測算，企業實際繳納的度電增值稅達到6分到8分。企業獲得貸款后，作為成本很大占比的利息完全不能抵扣增值稅，加重了企業稅費負擔。基于此，國家制定了相關政策，旨在減輕光伏企業的現實稅負壓力，如財政部、國稅總局于2013年9月下發了《關于光伏發電增值稅政策的通知》（財稅〔2013〕66號），對光伏發電收入實行增值稅即征即退50%的政策。對此項政策，部分媒體解讀為光伏行業的一大利好消息，但仔細分析實則不然。由于光伏電站前期投資大，投資回報期長，設計系統壽命25年，要靠多年的發電銷售收入逐步收回投資。從財務角度看，一般光伏電站的進項稅額需5至6年才能抵扣完，才可能繳納增值稅。但我國光伏發電從2013年起才開始真正成規模態勢發展，2014到2018年是發展的高速期。由此看來，只有極少數經營很好的企業，才可能在2018年左右享受此優惠政策，大多數企業無法切實享受。因此，該政策的初衷是好的，但實際執行效果卻并未達到制定的初衷。
同樣作為前期投資大、投資回報期長的水力發電項目，國家已制定并下發了多項增值稅減免政策。如財稅〔2009〕9號文件第二條第（三）項明確規定，縣級及縣級以下裝機容量為5萬千瓦以內（含5萬千瓦）的小型水力發電單位，可選擇按照簡易辦法依照6%征收率計算繳納增值稅，此后又出臺文件將“依照6%征收率”調整為“依照3%征收率”，進一步減半征收小型水利發電項目的增值稅，切實減輕了水力發電企業的稅負。
此外，因光伏產業鏈各環節都需要大量固定資產投入，資金占用量大、占用時間久、投資回報期長，因此不僅取得融資授信較為困難，額度空間也小。同時，光伏發電為重資產投入，大多數項目留存了大額期末留抵稅額，據不完全統計，從項目投建環節看，留抵稅額占光伏電站投資成本的比例超過10%，無疑增加了資金占用，加重了光伏發電企業的資金壓力。2018年6月27日，財政部、國稅總局下發了財稅〔2018〕70號文件，對部分行業企業退還增值稅期末留抵稅額，主要包括裝備制造等先進制造業、研發等現代服務業和電網企業。其中，電網企業是指取得電力業務許可證（輸電類、供電類）的全部電網企業，光伏發電項目因其屬于發電企業（電力業務許可證為發電類），未納入此次退稅范圍。但由于光伏企業面臨前文提到的巨大資金壓力，存在退稅的緊迫需求。
為扶持我國光伏發電行業發展，財政部、國稅總局還于2008年下發財稅〔2008〕46號文，對符合政府規定的光伏發電企業，從項目取得第一筆生產經營收入所屬年度起，實行三年免征、三年減半征收所得稅的政策，這在一定程度上支持了光伏企業的發展。但根據光伏產業發展趨勢判斷，行業去補貼化將成必然，平價上網時代即將到來，上述三年免征、三年減半征收所得稅的政策，雖然起到了一定的減負作用，但該定期減免優惠在無補貼項目面臨的成本壓力面前，無異于杯水車薪，光伏發電企業仍面臨嚴峻的生存危機。
2018年以來，在黨中央、國務院持續優化營商環境和減稅降費的總體部署下，一系列普惠性減稅降費政策相繼出臺并有效實施，切實減輕了企業稅費負擔，對中國經濟長期保持活力和全球競爭力具有重要意義。但目前，光伏產業等應予以鼓勵和重點扶持發展的戰略性新興產業，也僅享受到普惠性政策，未能明顯緩解綜合稅費負擔較重問題，亟待有產業傾斜導向的減稅降費政策出臺，推動光伏產業持續健康發展，助力平價上網時代早日帶來，從而加快我國能源革命進程。同時，以目前我國財力來看，完全有條件支撐對光伏發電稅費的減免，其對財政收入的影響微乎其微。
針對以上問題，劉漢元代表建議：1、參照小型水力發電項目的增值稅繳納政策，將光伏發電項目納入按照3%征收率簡易征收范圍；2、實現企業利息成本進項稅可抵扣，并將光伏發電企業納入增值稅期末留抵稅額退還范圍；3、對光伏發電無補貼項目實行所得稅免稅政策。
三、遵循成功發展經驗 支持經濟持續向好高質量發展
在《關于遵循成功發展經驗 支持經濟持續向好高質量發展的建議》中，劉漢元代表談到，去年11月1日，習近平總書記在京主持召開民營企業座談會并發表重要講話。會議的及時召開，起到了正本清源、厘清是非的重要作用，極大鼓舞和凝聚了人心。會后，各部委、各地政府迅速貫徹落實總書記講話精神，支持民營經濟的政策相繼出臺，有力提振了民營經濟發展的信心。與之同時，當前經濟下行壓力依然很大，分析其根本原因，M2增速持續減緩，社會融資規模存量增速持續降低，市場流動性持續不足是其根源所在。
他談到，自2016年10月以來，貨幣供應持續收緊，M2增速一直呈下降趨勢。去年11月末，M2余額為181.32萬億元，同比僅增長8%，觸及歷史最低水平。今年1月末，M2余額為186.59萬億元，同比增長8.4%，增速有所回升，但回顧改革開放以來歷史，我國M2年增速大都保持在15%以上，其中1990-1996年保持在25%-42%之間，同期GDP增速為10%-15%；2001-2010年，M2增速為15%-20%，GDP增速維持在8%-14%。雖然經濟的高速增長是多重因素共同作用下的結果，但從我國及歐美的歷史數據看，M2增速一定程度上反映了經濟的活躍度，與GDP增長呈正相關。我國過去四十年的發展歷程，也充分驗證了M2的適度高速增長是經濟快速健康發展的條件。自2017年四季度開始，社會融資規模存量增速開始持續下滑，已從2017年1月的14.8%降至今年1月的10.4%，去年12月該增速更是下探至9.8%，刷新了有數據統計以來最低值。從社會融資規模維度分析，同樣表現出當前流動性持續不足。同時，實體經濟2A、3A難以取得所需貸款，證券市場持續低迷，2A、3A發債難以完成，2017年上市銀行利潤占到全部上市公司利潤總額的47.5%，2018年前三季度該占比也達到了45%，一系列數據都集中表明流動性持續不足！
與此同時，去年我國CPI同比上漲2.1%，離政府工作報告中3%的年度預期有較大距離。改革開放以來，我國GDP增速大都保持在8%-14%，CPI增速在3%-6%之間，個別年度超過10%，經濟運行總體良好。從全球看，過去30多年乃至更長時間，主要經濟體在快速發展階段，CPI都不會太低，當CPI接近或小于2%時，經濟通縮的特征就明顯表現。近年來，美國、歐盟、日本的CPI實際或預期增速均接近甚至高于GDP增速，都希望通過積極的CPI刺激經濟增長。
因此，一段時間以來全社會對流動性過剩的判斷，無異于將中國經濟的“冷病”誤診為“熱病”。幾年來，針對流動性過剩出臺的系列措施，又進一步加重了“病情”。這無異于面對經濟下行，我們掐住油管喊加油，捏住心臟叫使勁。判斷為“過剩”的主要原因有兩方面，一方面是受到西方主流經濟學的影響，認為中國M2增長太快，美歐等主要經濟體M2都小于其GDP，而中國的M2已經高達GDP的兩倍還多，隱藏著巨大風險。事實上，中國經濟四十年“摸著石頭過河”一路走來，始終伴隨著貨幣快速擴張的過程，不僅支撐了經濟高速增長，而且CPI一直控制在溫和上漲的范圍。另一方面，近年來房價快速上漲影響了對流動性的判斷。但事實上，近二三十年來，國內主要商品、食品價格均未大幅上漲，房價快速上漲是我國特殊國情、特殊政策下產生的特殊例子，不能簡單認為通貨膨脹加劇，更不能作為判斷流動性過剩的依據。
針對以上問題，劉漢元代表建議：1、從當前看，持續釋放流動性，不斷滿足市場需求，同時充分認識到適度積極的CPI預期，是經濟發展的潤滑劑和助推劑，在宏觀調控時應積極引導和管理這一指標；2、從長遠看，改革稅制、減稅輕負，讓企業輕裝上陣。
四、降低水產行業稅費負擔 實現稅收公平
在《關于降低水產行業稅費負擔 實現稅收公平的建議》中，劉漢元代表談到，在黨中央、國務院關于優化營商環境和減稅降費的系列部署下，我們欣喜地看到一系列政策措施出臺并有效實施，相關部門持續加大工作力度，不折不扣、高效落實各項減稅降費措施，優化了營商環境，激發了市場活力，企業和群眾有了更多的獲得感。但當前中國企業、尤其是民營企業稅費占營收比重仍然偏高，負擔仍然較重。作為我國農林牧漁業中的重要產業，水產行業相較于畜禽行業承擔了更重的稅費負擔，對兩個行業實行差異化的稅收政策，是導致水產行業難以像畜禽行業一樣規模化、集約化發展的重要原因。
他談到，中國已成為全球最大的水產品消費國，及全球最大的水產品生產和出口國，水產品產量占全球總產量的比重超過40%。與此同時，隨著我國居民生活水平的不斷提升，消費結構也在不斷優化和改善，作為優質蛋白質來源的水產品，在我國居民膳食結構中的比重將進一步增加，年均消費量正以3%的增速增長。綜合來看，經過改革開放四十年發展，我國水產業不論在國內還是全球都已具有舉足輕重的地位。但目前，我國水產業依然面臨著發展速度緩慢、政策制約等困境，其中最大的政策制約因素是與畜禽行業實行差異化的稅收政策，極大限制了行業的持續健康發展。
目前，在養殖環節，國家對畜禽養殖企業免征企業所得稅，水產養殖企業則仍要繳納12.5%的企業所得稅，該政策一方面導致兩類企業利潤差異巨大；另一方面導致大量水產養殖者不愿進行公司化運作，更傾向于選擇以個體戶或合作社形式進行經營，避免多繳納12.5%的企業所得稅，制約了產業的規模化發展。在此背景下，畜禽養殖企業近年來不斷加大整合力度，推進產業升級，出現了溫氏股份、牧原股份、圣農發展等一批特大型畜禽養殖企業。水產養殖行業目前則仍然以傳統養殖為主，排名前五的企業市場集中度還不足5%，遠遠落后于畜禽養殖企業，產業整體呈現出小、散、弱的局面，也暴露出食品安全、效率偏低、難監管等問題。在流通環節，水產與畜禽產業同樣被實行了差異化的增值稅政策。根據國家增值稅相關規定，在流通環節，鮮活或初加工的水產品增值稅稅率為10%，而鮮活的豬、牛、羊、雞、鴨等畜禽產品可以免繳增值稅，進一步拉大了兩個產業的利潤差距。
同時，水產行業在流通環節還面臨繳納印花稅的問題。《印花稅暫行條例施行細則》第十三條第一款規定，對國家指定的收購部門與村民委員會、農民個人書立的農副產品收購合同免納印花稅。國稅發〔1991〕155號文件進一步規定，可由省級稅務局根據當地實際情況具體劃定本地區“收購部門”和“農副產品”的范圍。基于當時的歷史背景，收購部門一般指肉聯廠等國營單位，并未包含個體及民營企業等非公經濟主體。農產品交易環節的印花稅按照購銷合同金額的0.03%征收，一進一出，兩個環節的印花稅合計0.06%，而大宗農產品交易的毛利率一般只有1%至2%，進一步加重了企業稅收負擔。
此外，農產品收購發票不能跨省使用，嚴重阻礙了大宗水產品的流通。目前，向合作社、企業收購農產品，可以取得對方自行開具的普通發票，而向個人養殖戶收購時，對方所在的稅務局往往對代開普通發票有各種限制，且全國各地的要求也不一致。例如，有的地方規定水產養殖戶需提供租塘合同，對于多次轉手的合同，稅務局不予代開普通發票；有的地方規定，如果個人養殖戶名下有法人實體，也不得代開普通發票，而農產品收購發票又不允許跨省進行開具，甚至部分省、市、自治區不允許跨市（縣）使用。目前，國家政策允許企業到收購地稅務機關憑《跨區域涉稅事項報告表》領購農產品收購發票，但各地稅務機關往往從監管角度考慮，不允許外省跨區域經營的企業領購農產品收購發票。而我國水產品養殖主要集中在華南、華東和華中等水資源豐富地區，與畜禽養殖可就地消費、易于加工的特點不同，水產品存在大量的全國范圍內流通，按照目前稅法規定，只能在本省使用農產品收購發票，導致公司化運作存在取票難和取票成本高的問題。
針對以上問題，劉漢元代表建議：1、建議免征水產養殖企業的企業所得稅；2、建議免征水產品流通環節的增值稅和印花稅，允許農產品收購跨省使用農產品收購發票。