2014-03-13
作者：中國經濟時報
編者按：全國政協委員、通威集團董事局主席劉漢元針對當前國內能源發展現狀、環境變化和漁業養殖等方面進行了認真思考和仔細調研，本次兩會期間，他以政協提案及大會發言的形式，分別就“強化政策落地加快分布式光伏發電發展”、“利用國內高速公路建設太陽能光伏電站”、“推動和完善光伏發電金融配套政策”、“提高應用比例強化可再生能源戰略地位”、“將漁業養殖保險納入國家級財政補貼范圍”、“減輕企業稅費負擔確保經濟健康持續發展”等熱點問題提出了自己的建議。本刊將分兩期刊發劉漢元在兩會期間建言獻策的內容。
強化政策落地 加快分布式光伏發電發展
2013年7月，國務院發布《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》，相關部委就補貼、退稅、電價、項目管理、并網以及融資等問題陸續出臺配套政策，由此促進了我國光伏終端應用的快速發展。
劉漢元談到，由于在具體項目申報、建設、并網、補貼申領等方面，仍存在體制障礙和政策盲點，特別是缺乏明確的、可操作的政策細則，以致分布式光伏發電推進過程中遇到諸多難題，加之歐美國家繼續打壓我國光伏產業，因此，實施并加速國內分布式光伏發電終端培育和規模化應用已刻不容緩，亟待國家進一步加大政策落地力度，制定和明確配套政策，給予行業健康發展以引導和支持。
劉漢元指出，并網是分布式光伏發電大規模應用的前提條件。然而，我國現行電力體制下的既有利益格局導致光伏發電并網難。隨著太陽能分布式發電的興起，用戶自發自用、余電上網，勢必在一定程度上沖擊以售電作為主要業績考核指標的電網企業的既得利益，致使國家支持分布式光伏發電并網的好政策不能很好地落地。
劉漢元認為，國家發改委、能源局2013年底出臺了《光伏發電運營監管暫行辦法》，但沒有得到有力的傳達和宣貫，響應和執行力度大相徑庭。國家能源局2013年11月18日發布的 《分布式光伏發電項目管理暫行辦法》明確規定，由省級及以下能源主管部門對分布式光伏發電項目實行備案管理，但并未明確具體是哪一級。由于各省均未出臺具體備案辦法，所以市縣級管理部門在遇到分布式光伏項目申報、備案、并網時，各地的理解和把握就出現較大偏差，項目就難以繼續推進。甚至有些地方以電網企業沒有下文為由，對家庭分布式光伏發電項目不予備案。另外，在電網接入方面，電網企業將權力下放，但其地市級公司技術、經驗和管理能力不足，極大地拉長了并網周期。可以說，當分布式光伏電遇到“中國化”后，事實上已滯后甚至犧牲了寶貴的發展機遇。
他指出，2013年8月，國家發改委出臺《關于發揮價格杠桿作用促進光伏產業健康發展的通知》，對分布式光伏發電項目實行按照發電量進行電價補貼的政策，電價補貼標準為每千瓦時0.42元。但由于各地缺乏統一規范的備案與申報流程、各地購售電合同約定的電費結算時限不統一，以及地面、水面、屋頂等不同的建設環境和條件，需要國家出臺不同的補貼標準。在操作過程中，政策一刀切，落地不及時、不到位，地方補貼政策差別大和地方保護主義等現象，都嚴重影響分布式發電建設的推進力度、速度和成效，直接降低了居民或投資方收益和市場信心。受此影響，實現2014年國家8GW的分布式光伏發電發展也面臨挑戰。
為此，劉漢元建議政府主管部門及時出臺相關政策細則，明確并網政策執行主體及執行標準，落實地方政府對分布式光伏發電項目的引進、管理和扶持政策。針對我國當前建設過程中的補貼政策盲點，明確規定享受補貼政策的項目由電網企業負責向項目單位按月轉付國家補貼資金，按月結算余電上網電量電費;電網企業則要嚴格按照合同履行購電義務。同時，建議充分考慮地面、水面、屋頂等不同的建設環境，對農業、漁業等復雜環境下電站建設新增或完善補貼政策。
劉漢元介紹，安徽省合肥市人民政府早在“光伏國八條”出臺前的2013年6月，就率全國之先明確了推動光伏產業發展的保障措施和執行標準，并簡化了行政審批與實施流程，比如取消家裝審批、電力部門依照合同無條件購買光伏發電。借鑒、推廣合肥經驗，建議國家政府主管部門調整核準政策，及時取消和下放行政審批，為項目提供便利;建議電網企業簡化分布式光伏發電報裝流程;負責電力業務許可證頒發和管理的電力監管機構簡政放權，著手研究有關資質監管工作，對分布式光伏發電項目的政策法規作出必要調整。他認為，國內眾多企業已在分布式光伏發電建設、運營領域積累了足夠的資源、能力和經驗，需要國家依照光伏建設的客觀規律，及時排除政策性、體制性障礙，制定基本統一、具備剛性的“傻瓜式”操作流程，讓地方各級相關部門少一些推諉、延誤，我國光伏產業可望迅速迎來春天。
他特別指出，我國分布式光伏發電尚處發展初期，需調動各類投資主體積極性，建立合適的投融資體系，為產業發展提供有力的金融支撐和服務。建議國開行創新金融服務，制定年度融資計劃，合理安排信貸資金規模，積極支持分布式光伏發電應用，支持各類以“自發自用、余量上網、電網調節”方式建設和運營的分布式光伏發電項目;重點配合國家組織建設的新能源示范城市、綠色能源縣、分布式光伏發電應用示范區等開展創新金融服務試點，建立與地方合作的投融資機構，為符合條件的分布式光伏項目開出綠色優惠通道，項目貸款年限根據項目實際運行壽命可至少考慮10年-15年，優質項目最長滿足20年的貸款年限，貸款利率在人民銀行同期同檔次基準利率基礎上，對國家能源局認定的項目給予利率下浮5%-10%的優惠。同時，建議相關部門推動地方政府在試點地區，成立以企業信用為基礎，以市場化方式運作為核心，國開行可向具備借款資格和承貸能力的融資平臺提供授信，甚至可鼓勵大型光伏企業參與和承擔融資職能，融資平臺則以委托貸款等有效的資金運作方式，向符合條件的對象提供融資支持。
利用國內高速公路建設太陽能光伏電站
劉漢元談到，結合國內現有高速路網資源狀況，參考國外已有經驗和做法，可充分利用國內存量高速路網，將其作為太陽能光伏發電的新型、有效載體，實現光伏發電、交通運輸、節能減排、安全行駛、道路養護、耕地保護六者的高效整合與最佳統一。
截至2013年底，我國高速公路里程達9.62萬公里 (其中國家高速公路6.80萬公里)，全國高速公路車道里程達42.46萬公里。按照每條車道3.5米估算，單車道每公里空間面積約為3500m2，實際裝機容量按照15m2/KWp計算，每公里光伏裝機容量約為230KWp。而全國高速公路僅車道空間總面積就達14.86億m2，如利用全國高速公路建設太陽能光伏電站，總裝機容量近100GW;即便高速公路只有50%具備安裝條件(扣除隧道、資源較差等不具備安裝條件的面積)，裝機容量也可達50GW，遠遠超過全國現有總裝機容量，年發電量可達490億度，約占全國全年消耗量的9%，且每年可節約標準煤1953萬噸，CO2減排5200萬噸，按照現有補貼及脫硫電價計算，每年直接產生近450億元經濟效益。對比單位國土面積的財富價值輸出，高速公路建設太陽能光伏電站，單車道每公里每年發電可直接產出大約25萬元財富，而同等單車道每公里對應的農田每年收益僅約為1750元——2100元。
他認為，綜合利用高速公路等存量土地資源發展光伏發電也是維護國家能源安全的重要戰略舉措。據2014年2月12日俄羅斯媒體報道，我國欲與俄聯手在遠東地區打造全球最大的火力發電站，發電站裝機容量5GW-8GW，每年可向我國輸送300億千瓦-500億千瓦時電量，主要供應電力需求旺盛的北京，其正常運行需架設長達2000公里的800千伏直流輸電線，總耗資將達140億美元-260億美元。實際上，我國僅在新疆、內蒙古或是臨近北京300公里-500公里距離范圍內的周邊，使用同樣多的投資，便可保證等效甚至超量的能源輸出，既不對他國造成污染，不重復浪費輸電資源，資源還能真正掌握在我們自己手中，也更加經濟、便捷，更能從戰略上確保清潔能源的持續供給和能源安全。對照高速公路及其光伏電站配套建設規劃，2013年我國高速公路建設總投入約為8304億元，平均每公里車道里程造價約1705萬元，按照當前建設水平，每公里車道光伏電站建設成本可控制在230萬元，如按上述火電項目投入資金，僅復合利用國內巨量的高速公路資源，就可建成約16GW的高速公路光伏電站，同樣多的錢可以做更多的事情，產生更大的價值。
由此可見，充分利用我國高速公路沿線及其服務區、停車場，推動太陽能光伏電站建設，滿足高速公路沿線通信設施、視頻監控系統、服務區等運行用電需要，正是集約化利用土地，提高單位國土面積財富輸出價值的有效途徑，不僅能創新開發和復合利用道路空間及沿線配套區域的巨量資源，為經濟社會發展提供充沛的清潔電力支撐，還能實現高速公路就近充電，特別是滿足偏遠地區公路沿線的用電負荷，有效節約偏遠地區高速公路拉設電網供電的投入成本，有效解決長途交通的能源消耗，推動環保電動汽車行業的快速發展，并減少二氧化碳等排放量，還可由此帶動大量社會資本，促進經濟增長，增加社會就業，同時具有確保能源供應安全的國家戰略意義。
劉漢元指出，目前我國已完成國家高速公路網規劃79%的建設目標，9.62萬公里的高速公路在促進交通物流便捷、支撐經濟快速發展的同時，也給道路養護帶來了巨大壓力。而光伏電站的物理結構可以為高速公路遮陽擋雨，既降低高速公路養護成本，也減少因道路性能下降導致惡性交通事故發生的風險，并實現發電養護兩不誤，同時高速公路業主還可通過賣電收入彌補養護支出、增加收入等，可謂一舉多得。
為此，劉漢元認為，國家及時立項，將光伏電站建設真正納入未來國家高速公路建設的剛性任務，規劃、研究并盡快出臺統一的全國性支持政策，國家發改委、交通、建設、電力、環保、財政、通信等相關部門應同步制定配套政策，形成國家政策之下的部際聯動，將光伏電站的建設作為高速公路規劃、建設的標準配置和剛性要求;在道路工程建設招標、投標過程中要把光伏電站建設的數量和質量作為重要的考量指標。同時，各省、自治區、直轄市應在因地制宜出臺光伏發電配套實施細則，明確政策執行主體及執行標準，落實地方政府對分布式光伏發電項目的引進和管理，細化扶持政策，并適時出臺或新增專項補貼政策，包括稅收優惠、融資、信貸支持等。同時，充分考慮高速公路光伏電站項目的特殊性，對相關政策法規作必要調整，建立健全應用及管理體系，以適應和推動高速公路太陽能電站的建設發展。
他指出，根據國家高速公路網規劃，我國目前尚有21%左右的高速公路處于待建狀態，建議國家在已建、待建甚至未來新增高速公路規劃建設中，充分考慮配套光伏電站建設，探索研究和形成標準技術體系和電力應用體系，包括交通設施用電、交通運輸用電的上網、輸送和配置，并在投資主體、建設指標、激勵舉措、收益分享等方面形成完整機制，尤其是明確、細化高速公路管理方、業主方及施工方的責、權、利，推動相關各方做好管理、技術、資金、應用等全環節協同，鼓勵、調動和促進更多社會資金、資源參與我國高速公路光伏電站的投資、規劃和建設。
最后，劉漢元指出，石油消費是目前交通能耗的主要途徑，既加劇環境壓力還在價格方面高于等效電力。建議以高速公路光伏應用的建設實驗，以點帶面，創新探索光伏發電更為集中、更大規模、更加立體的建設模式，循序漸進地復制推廣到資源匹配、條件具備的省道、村道等更為廣闊的各級路網及其配套領域。在區域試點上，建議可先期規劃、嘗試在西部高速公路建設太陽能光伏電站，通過西部資源具備的高速公路太陽能光伏發電綜合試點項目的建設，較快探索匹配技術和運行機制，以此促成區域化經濟發展特別是長途交通集約化發展的同時，為更大規模、更大范圍的路網光伏發電覆蓋積累經驗。從而不斷優化和升級新時期國家綜合交通建設戰略，推動路網上空及周邊光伏發電成為未來交通能源的重要來源，甚至成為我國能源可持續供應、節能減排、國土資源高效利用的最佳方式之一。
推動和完善光伏發電金融配套政策
劉漢元談到，我國正成為光伏發電大國。然而，伴隨并網、補貼等熱點問題的逐步解決，一直困擾行業發展的融資難題就變得日益突出。2014年1月，國家能源局敲定2014年中國光伏終端市場建設目標是14GW，其中分布式8GW，光伏電站6GW，資金需求量約1400億元;到2015年光伏發電累計建設目標為35GW，資金累計需求量約3500億元。光伏發電建設資金缺口巨大，破解融資難題業已成為當前加快發展光伏終端市場的瓶頸所在，也是建設目標得以實現的基本保障。
他指出，各項目的融資能力是決定終端光伏市場建設規模和速度的關鍵因素。就目前來說，光伏發電金融扶持細則尚未正式出臺，銀行等金融機構對光伏產業缺乏基本的了解和應有的重視。盡管國家開始積極支持新能源發展，各商業銀行對新能源項目表示歡迎，但對終端的光伏電站建設卻保持距離，對光伏企業的信貸十分謹慎，多數處于旁觀狀態，更無專項金融扶持細則，給光伏電站項目的貸款利率也普遍高于其他項目;光伏企業申請銀行貸款時，除了準備資本金外，還需對貸款額提供額外等額擔保。此種融資環境和現狀，導致國內絕大部分光伏企業嚴重受困于融資困局和瓶頸，遠不能滿足國家光伏發展“十二五”規劃目標的資金需求，嚴重制約了國內光伏市場的健康發展。
劉漢元認為，光伏產業作為國家戰略性新興產業，具有典型的規模經濟屬性，金融支持對其發展不可或缺。2015年我國光伏終端市場累計建設目標35GW，累計資金需求約3500億元，而每一筆投入的回收期基本上在十年、八年，要實現我國光伏產業鏈上、中、下游的合理匹配與良性發展，沒有萬億以上的資金籌劃，國家在這個領域的發展和規劃就難以落到實處。為此，國家必須采取舉措，多形式、多渠道為光伏行業的發展配置資金，積極鼓勵各種資本參與其中。為此，他建議：
第一，對重點優勢企業出臺特殊金融支撐政策。
建議創造條件，努力擴大有競爭力企業的股權融資力度。其一，對目前受市場無序競爭影響，在公開市場暫不具備再融資條件的有競爭力的光伏企業，應當鼓勵其通過定向募集的方式擴大資本金規模，改變資產負債比例，進一步增強企業競爭力，及時糾正不分良莠全面叫停銀行信貸、債券發行等極不合理的“一刀切”政策;其二，對有規模、有發展前景、能夠實現進口替代的光伏生產設備制造企業和產業鏈中主要輔助設備、材料生產企業，證券監管機構應按照市場化原則，鼓勵它們通過公開市場發行方式進行股權融資。同時，建議細分市場，合理安排銀行融資。銀行等金融機構應當根據產業準入標準，對有競爭力的光伏企業開放并加大授信額度，嘗試多種形式的資產抵押和項目融資，加大對這些企業的流動、并購、科研資金的支持力度;對于那些不具備競爭力的企業要排除各種干擾，按期回收和提前催收已發生的貸款，迫使這些企業盡早退出市場，加速完成本輪光伏產業的整合。
第二，以創新金融方式擴大光伏市場融資渠道。
傳統融資方式已不能滿足市場需求的時候，代之以新的融資方式成為必然。在資本市場發達的國家，金融創新產品正成為光伏終端市場的主要融資來源。以美國為例，2013年美國光伏電站建設規模為4.2GW，位居全球第三，個人屋頂光伏電站規模占全部終端市場份額的65%，主要由5家企業完成，其中因發展最快而被中國光伏企業熱議的Solarcity一家便占據了這個市場32%的市場空間。這家名不見經傳的光伏產品生產企業快速轉型為發電服務企業并成為行業龍頭，其中資本市場的完善和金融創新支持的商業模式發揮了極為重要的作用。我國2013年3月出臺《證券公司資產證券化業務管理規定》，以法律形式承認了資產證券化，再加上分布式光伏20年補貼期限和分布式光伏上網電價的確定，使得資產證券化的法律、政策和市場條件都已完備。為此，借鑒國外成功經驗，依托國內利好政策，建議國家充分鼓勵分布式光伏創新融資渠道，實現資產證券化作為在資本市場和貨幣市場發行證券籌資的直接融資方式，把缺乏流動性但又具有可預期收入的資產，在資本市場上公開發行證券出售，從而獲取融資機會，最大化地提高資產的流動性，以此為我國光伏產業的長期、穩定的發展提供雄厚的資金保障。
第三，以國開行為承接主體積極落實金融配套政策。
建議根據全國光伏發電發展規劃，采取指導各地區制定年度實施方案和組織分布式光伏發電應用示范區建設等方式推進分布式光伏發電應用，指導各級地方能源主管部門為各類分布式光伏發電項目提供政策和管理服務，做好項目單位或個人投資者與國開行及地區融資平臺的銜接。尤其是建議國開行積極為各類分布式光伏發電項目投資主體提供信貸支持，符合國開行直接申請貸款資格的投資主體可直接申請國開行信貸資金支持;對不符合直接申請國開行貸款條件的企業和自然人，采用統借統還的模式給予支持，在利率和貸款年限上給予較大優惠，優質項目最長滿足20年的貸款年限，并予以基準利率下浮5%-10%的優惠空間等;同時，加速項目受理部門的審批速度，從收到上報評審報告當日計算，最長應不超過20個工作日完成項目路演、審議等各種審批流程。同時，建議相關部門推動地方政府在試點地區，成立以企業信用為基礎，以市場化方式運作為核心，國開行可向具備借款資格和承貸能力的融資平臺提供授信，甚至可鼓勵大型光伏企業參與和承擔融資職能，融資平臺則以委托貸款等有效的資金運作方式，向符合條件的對象提供融資支持。 (未完待續)
(文字整理：王晶晶)